Val niet voor ‘het mag niet’: er kan meer als je denkt
Maatwerk is vaak duur of niet mogelijk binnen de wet – maar is dat wel zo? Vaak zit er achter ‘het mag niet’ een ‘ik kan het niet’. Als je goed nadenkt en verder kijkt, kan er vaak veel meer. Het grootste probleem is dat het niet in het systeem past, maar daar kunnen we wat aan doen. Hoe het komt en wat er mogelijk is, lees je in deze longread.
‘Dat kan niet’, ‘Dat mogen wij niet doen’, ‘Dit mag niet volgens de wet’ – turf maar hoe vaak je ze hoort. Hoe logger de organisatie, hoe vaker je met een kluitje het riet in wordt gestuurd met een vinger richting ‘de regels’. Het is lang niet altijd waar, maar medewerkers bij al die organisaties zelf geloven vaak oprecht van wel. Tot je ze vraagt het zwart op wit aan te wijzen, vertelt Albert Jan Kruiter. In het onderzoek dat hij doet naar publieke opgaven, wordt hij héél vaak het riet in gestuurd.
Kruiter is actieonderzoeker en mede-oprichter van het Instituut voor Publieke Waarden (IPW). Actieonderzoek wil zeggen: onderzoek niet naar maar met je onderwerp, en met als doel om met de vergaarde data en kennis ook iets te betekenen voor je onderwerp. Het IPW helpt zo 300-400 huishoudens per jaar. Als actieonderzoeker leer je het probleem bovendien beter kennen, omdat je ontwerpkennis opdoet. Binnen het sociale domein verwijst ontwerpkennis naar systemisch denken en begrip van sociale structuren, culturele contexten, menselijk gedrag en de impact van beleid en interventies op individuen en gemeenschappen. Die kennis legt grondoorzaken bloot, en de relatie tussen oorzaken en mogelijke oplossingen.
In een podcast van de Volkskrant geeft Kruiter het voorbeeld van een dakloze mevrouw voor wie een plekje vrij kwam in een verslavingskliniek. Dat wilde ze wel, maar alleen als er goed voor haar hond gezorgd zou worden. Een wijkteamlid stelde voor om dat te doen van bijzondere bijstand. Dat mocht niet, volgens de casemanager, vanuit de Wet maatschappelijke ondersteuning. Maar in die Wmo staat dat je geen voorzieningen categoraal mag uitsluiten; dit argument hield dus geen stand. Toen betoogde de casemanager: ‘Hoe het ook zij, als ze haar hond belangrijker vindt dan afkicken, dan vind ik dat niet kloppend’. Ook dit gelegenheidsargument hield geen stand – en toen kwam de werkelijke reden boven tafel: ‘Het gaat niet lukken, het is te druk’. Maatwerk voor deze ene vrouw kostte namelijk veel tijd en betekende dat twintig anderen niet geholpen zouden worden, dus de casemanager koos er omwille van zijn workload voor om de dakloze mevrouw geen hulp te verlenen. Liever dan deze keuze te bespreken, verwees hij naar wettelijke en morele regels.
Rechtsstaat en verzorgingsstaat
Schermen met juridische argumenten, dan morele bezwaren of gelegenheidsargumenten en dan pas het echte argument: het gebeurt niet eens altijd bewust, laat staan met kwade bedoelingen. Als de casemanager in het voorbeeld de werkdruk aankaart en diens baas doet er nooit iets aan, dan gaat de casemanager argumenten zoeken om te legitimeren dat hij andere keuzes maakt: niet ‘ik kan het niet’ maar ‘het mag niet’. Als iedereen dat continu tegen elkaar zegt en niemand meer vraagt of het klopt, dan wordt dat waar. Iedereen die een tijdje in zorg en welzijn meedraait, heeft wel een eigen voorbeeld dat hij hier kan invullen.
Dat het zo gekomen is, legt Kruiter uit, begon bij de ontwikkeling van onze rechtstaat in de 19e eeuw, aan de hand van Thorbecke. In reactie op het willekeurige gedrag van heersers en tirannen vóór de oprichting van onze grondwet ontstond onze democratische rechtsorde. Ze beschermt de burger tegen willekeur van de overheid. Het idee was dat rechtvaardigheid zou zegevieren en dat de wet ervoor zou zorgen dat de staat iedereen op gelijke wijze zou behandelen, zonder aanzien des persoons.
Dit streven naar gelijkheid was vooral relevant in de naoorlogse periode, toen er grote aantallen huizen, lonen, pensioenen, sociale verzekeringen en gezondheidszorg moesten worden geregeld. Alleen een rechtstaat was niet meer genoeg, er moest ook iets komen om de bestaanszekerheid van burgers te vergroten tot een niveau dat ze zich kunnen ontplooien. Na ontwikkeling van de betaalbare huisvesting volgden inkomensvoorzieningen, sociale wetten, wetten voor ziektekosten – de verzorgingsstaat was een feit. Daarin is iedere burger gelijk.
Op zich al bijzonder: de rechtstaat beschermt de burger tegen de overheid, maar de verzorgingsstaat bestaat eigenlijk uit zo veel mogelijk bemoeienis met ons leven.
Efficiency, standaardisering en digitalisering
Vanwege het grote volume behandelde de verzorgingsstaat grote groepen mensen op dezelfde manier; dat is zowel rechtvaardig als praktisch. Neutrale ambtenaren zouden op basis van rationeel denken, regels en georganiseerde en geregelde macht de wetten uitvoeren. Deze wetten weerspiegelden normen en rechten, met als kernpunt dat gelijke situaties op gelijke wijze behandeld zouden worden. Hierdoor lag de nadruk op gelijkheid en niet op individuele menselijke overwegingen of verschillen. Het werkte, omdat we dat in Nederland in zuilen organiseerden. Bovendien waren veel publieke instellingen nog in handen van de gemeenschap, en ze fungeerden als een soort ‘middenveld’. Deze instellingen waren vaak kleinschalig en lokaal georganiseerd; menselijk contact en maatwerk waren mogelijk, waar daar in de anonieme bureaucratie geen ruimte meer voor was.
Maar in de jaren zestig en zeventig kwam de ontzuiling, en nam de staat steeds meer verantwoordelijkheden op zich. Ze overschatte zichzelf terwijl de jaren tachtig vorderden en leidden tot de economische crisis. Het gevolg was dat de verzorgingsstaat niet alleen financieel, maar ook organisatorisch tegen haar grenzen aan liep. De jaren negentig moesten redding brengen.
Het einde van het millennium betekende ook het einde van ideologische verdeeldheid en zuilen, waardoor burgers weer meer met gelijke maat werden behandeld. Met het neoliberalisme in het kielzog begonnen overheden zich als winkels te gedragen, en gemeentelijke diensten concurreerden met elkaar op het gebied van klantvriendelijkheid. Het marktdenken en de marktwerking transformeerden burgers in klanten, en marktwaarden werden belangrijker dan publieke waarden. En hier gaat het wringen. Een van de belangrijkste marktwaarden is namelijk efficiency. Onder invloed van efficiency veranderde gelijkheid in standaardisatie en verkokering. Versterkt door digitalisering pakte dit rampzalig uit voor juist de mensen die de overheid het hardst nodig hebben: de mensen met multiproblematiek.
Zorg als symptoombestrijding
Terug naar het begin van het artikel, naar al die medewerkers die oprecht geloven dat iets niet kan of mag van de wet. Lang niet altijd waar, en soms klopt het wel vanuit één wet, maar gezien vanuit hele pallet niet. En dat is het probleem van arbeidsmarktspecialisatie of verkokering: elke afdeling kijkt zo specifiek naar haar eigen onderdeel, dat niemand het geheel overziet. Dat wordt nog eens versterkt door een andere ontwikkeling in de jaren negentig: digitalisering. Vanaf het einde van het millennium nam technologie steeds meer de rol van menselijke medewerkers over. In combinatie met marktwerking zorgde dit ervoor dat het menselijk oordeel, een medewerker met hoofd en hart, nu verpakt is in algoritmes. Er is geen contact meer; medewerkers, vaak lager geschoolden, zijn in dienst van een computersysteem, om vinkjes te zetten. Als mens naast of tegenover een ander mens zie je vanzelf het geheel, maar van achter je computerscherm zie je alleen een selectie taken – die te veel worden.
Vaak gaat het goed voor de ‘klanten’ van de overheid. Voor het gros van de mensen, met af en toe één probleem. Maar heb je meerdere problemen die samenhangen, multiproblematiek, dan wordt het een ander verhaal. Er zijn naar schatting 100.000 multiprobleemhuishoudens in Nederland. Hun hulpvragen passen niet in een systeem waarin vanuit steeds één koker en één vinkje wordt gekeken. Niet alleen werkt het systeem voor deze burgers niet, het brengt hen actief schade toe. Schade die kan worden voorkomen, met een andere aanpak.
Het IPW hielp in 2021 duizend huishoudens en analyseerde hun cases. De problemen hadden meestal te maken met armoede, zoals huurschulden, en gewoon te weinig geld voor levensonderhoud. Vaak hadden ze psychische of lichamelijke klachten, waarvoor zorg was geïndiceerd. Zo was er een dame met zware vermoeidheidsklachten die niet weggingen. Het IPW onderzocht de relatie tussen zorgdeclaraties en schulden en zag een zeer significante samenhang. Na zes maanden zware schulden declareerde deze specifieke dame 40% meer zorg, andere huishoudens hadden vergelijkbare cijfers. Vaak was hun zorgdeclaratie hóger dan het bedrag van hun schulden. En nu komt het. Kruiter en zijn collega’s zagen: als je voor mensen investeert in het afkopen van schulden, beter inkomen en betaalbaar wonen – pure bestaanszekerheid – dan hebben ze van al die geïndiceerde zorg bijna niks meer nodig. Dat leverde in 2021 bij die 1000 huishoudens 16,6 miljoen op. Als bestaanszekerheid het probleem is, dan is zorg symptoombestrijding.
Natuurlijk is niet alles plotseling koek en ei als je schulden aflost; onderliggend aan die schulden is vaak meer problematiek (bijv. trauma, LVB). Opvoedondersteuning of een schuldhulpmaatje kunnen dus nog steeds nodig zijn, maar de zorgkosten dalen wel.
Gebroken macht
Investeren in bestaanszekerheid voorkomt problemen, voorkomt klachten en hoge zorgkosten, vaak hoger dan de schulden. En dat niet alleen, het levert iedereen in Nederland indirect ook betere zorg op doordat hulpverleners, ambtenaren enzovoort geen geld en tijd kwijt zijn aan deze mensen. Ze worden vrijgespeeld voor andere zorg. In 2021 ging het in het onderzoek van het IPW om 315 fte. Want geld besparen is mooi, maar op een krappe arbeidsmarkt zijn geen mensen om het in te zetten. Zet mensen dus efficiënter in en voorkom dat ze tijd kwijt zijn aan het oplossen van problemen die we kunnen voorkomen. Wie minder zorgkosten wil, moet investeren in bestaanszekerheid. Dan neemt de zorgvraag af en komt er capaciteit vrij.
Waarom gebeurt het niet? Verschillende posities en instanties hebben verschillende verklaringen. De meest voorkomende en basale verklaring: we leven in een parlementaire democratie die niet bedoeld is om dingen snel te regelen, maar om macht te breken. Als je die macht bij één persoon legt, dan is het morgen geregeld maar daar zijn we met Thorbecke mee opgehouden. Sinds we in 1848 die macht hebben versnipperd gaat niet één van alle instituties en bestuurders er helemaal over; er is niemand die het geheel overziet en erover kan besluiten.
Voor het sociale domein (wonen, zorg, inkomen) ziet Kruiter ook een andere belangrijke verklaring. We zien nog steeds niet goed hoe groot het probleem is en hoe het in elkaar steekt, en dus is de urgentie er niet. Dat komt door datablindheid, zegt Kruiter – die het sociale domein in Nederland ‘stekeblind’ noemt. Als er in een huishouden volwassen-ggz, jeugdzorg en schulden zijn, zag het IPW, dan komt zo’n huishouden nooit meer zelf uit de problemen. Maar er is niet één gemeente in Nederland die weet hoe vaak die combinatie voorkomt, omdat we al die data ook weer in kokertjes verzamelen. We weten hoeveel uitkeringen er worden verstrekt, hoeveel Wmo-trajecten en hoeveel schulden er zijn maar die combinatie leggen we niet. Pas als je de combinatie van die problemen bij elkaar legt, zie je hoe heftig het is, zegt Kruiter. Om dit echt te zien, is menselijk contact nodig, persoonlijke ontmoeting. Met gezinnen in problemen maar ook met burgers die weer collectieven en initiatieven opzetten, waarover op het slot van het artikel meer.
De macht is dus versnipperd, de inzameling van data gebeurt in kokers maar ook de financiën zijn in stukjes geknipt. Zo is de gemeente wettelijk verantwoordelijk voor schuldhulpverlening (de kosten) terwijl het de zorgverzekeraar oplevert (de baten). Het IPW kreeg het in een pilot met CZ en een gemeente voor elkaar dat de kosten en baten door beide werden gedeeld. Het gesprek om dit landelijk te doen vindt plaats, maar kan nog gerust twintig jaar duren, denkt Kruiter. Ook hier zie je een vermenging tussen juridische en morele argumenten. Mensen maken vaak een knip tussen de koopman en de dominee; het voelt oneerlijk om als belastingbetaler geld te ‘geven’ aan iemand die schulden heeft gemaakt. Maar het laten bestaan van de status quo in al die multiprobleemgezinnen kost nog veel meer van jouw hard verdiende geld.
Overheid achter de voordeur
Als ‘de standaard’ voor het merendeel van de mensen goed werkt, laat de Rijksuitvoeringsinstellingen zich daar dan op richten, oppert Kruiter. Hier kan het klantdenken en automatisering weinig kwaad. Maar de overige burgers, die moeten op een andere manier én door andere organisaties worden bijgestaan. En niet vanuit één wet, koker, of dienst, maar integraal. Dit zou kunnen met wijkteamorganisaties, die gemeenten in de meeste gevallen al inzetten om intensief samen te werken met individuen aan kwesties als schulden, inkomenszaken, huisvesting, zorg, welzijn en meer, allemaal binnen de vertrouwde setting van hun eigen woning. Met andere woorden, als de standaard niet voldoet, dan moeten we de professionals in de wijk en achter de voordeur de ruimte geven om op te treden. Een integrale aanpak waar menselijk contact centraal staat: de structuur ligt er al.
Het is logisch om de gemeenten en hun wijkteams het mandaat te geven om op te treden in situaties met betrekking tot (conflicten met) instanties zoals de belastingdienst, het UWV, de SVB, het CJIB en meer, zoals ze dat momenteel al doen voor sociale diensten. Het zijn juist deze menselijke professionals die in het verleden bureaucratische misstanden hebben voorkomen en hebben gefungeerd als een buffer tussen een overdreven systeemwereld en de leefwereld van individuen. Dit heeft ook een belangrijke rol in de rechtsorde. Zij zijn de eersten die onverwachte en onbedoelde neveneffecten van goede politieke bedoelingen waarnemen.
Deze wijkteams worden gefinancierd met dezelfde middelen als de Rijksuitvoeringsinstellingen, namelijk belastinggeld afkomstig van dezelfde belastingbetalers. Er is dus niet méér geld nodig. Het zijn dezelfde middelen, die efficiënter worden benut (dat moet de marktdenker aanspreken) en die op die manier bovendien hoge kosten voorkomen, waardoor uiteindelijk geld wordt bespaard.
Om professionals in staat te stellen maatwerk te leveren ontwikkelde het IPW de Doorbraakmethode, een standaard voor maatwerk gevoed met data uit actieonderzoek.
Het kan wel.
Persoonlijke ontmoeting is nodig met gezinnen in problemen maar ook met burgers die weer collectieven en initiatieven opzetten. Door klantdenken is het hele sociaal domein geïndividualiseerd. Nergens in het systeem zit een collectiviserende prikkel die nodig is voor grotere zelfredzaamheid en minder zorgvraag. Als voorbeeld noemt Kruiter een wijk met 98 huishoudens waarin opvoedingsondersteuning plaatsvindt. Zij krijgen individueel een indicatie en toeslagen, vergoedingen enzovoort. Als de persoonlijke ontmoeting collectief meer plaats zou vinden, zie je dat burgers initiatieven nemen en bijvoorbeeld vragen: zullen we voor slechts 20% van dat bedrag een gratis kinderopvang neerzetten in die wijk waar vijf van die ouders gaan werken? Alleen mag dat niet – of denken betrokken partijen dat het niet mag – en hebben we de data niet op orde.
Bureaucratie in de letterlijke betekenis ‘heerschappij van de ambtenarij’, hoort bij Westerse kapitalistische samenlevingen. Het heeft betrekking op hoe we in die samenleving georganiseerd zijn, maar is vooral een cultuurfenomeen; het gaat over hoe mensen zich tot elkaar verhouden. En daar hebben we als mensen alle invloed op.
Meteen aan de slag?
Het Instituut voor Publieke waarden maakte een lijstje met de meeste gehoorde – onterechte – argumenten om niet aan de slag te gaan én hoe je deze kunt pareren. Hieronder staan er vijf. Kom je er weer een tegen? Laat je niet met een kluitje het riet in sturen maar ga verder in gesprek.
1 Het mag niet van de wet.
Waar staat dat in de wet? Kun je me het artikel sturen? Zijn er geen uitzonderingen denkbaar? Zit er echt nergens ruimte in de wet?
2 We moeten mensen gelijk behandelen.
Nee, we moeten gelijke gevallen gelijk behandelen, en ongelijke gevallen naarmate ze verschillen.
3 Niet doen! Straks krijgen we precedentwerking.
Als deze oplossing goed werkt, waarom zouden we het dan niet voor meer mensen mogelijk willen maken? Dat willen we dan toch juist?
4 We hebben hier geen middelen voor.
We zetten al jaren hulp in zonder dat het heeft gewerkt. Hebben we daar wel middelen voor?
5 Als we te veel overnemen, leren ze het zelf nooit.
Zelfredzaamheid mag nooit een voorwaarde zijn voor het verlenen van hulp. De verzorgingsstaat is er voor die mensen die onze hulp het hardste nodig hebben. We kunnen hen niet uitsluiten door te zeggen dat ze meer eigen kracht moeten tonen.
Meer argumenten en uitgebreide reacties vind je in het boekje ‘Mag niet bestaat niet’.
Bronnen:
- Position paper IPW:
https://publiekewaarden.nl/wp-content/uploads/2020/12/position_paper_tcu_-_instituut_voor_publieke_waarden_d.d._5_mei_2020.pdf - Podcast Volkskrant:
https://open.spotify.com/episode/0xsK6BAfc01EJBbImQ0Gq5 - Boekje ‘Mag niet bestaat niet’:
https://www.zonmw.nl/sites/zonmw/files/2023-11/IPW_MagNietBestaatNiet_lr2.pdf (lijstje met de meeste gehoorde – onterechte – argumenten en reacties op p. 29 e.v.) - Doorbraakmethode:
https://www.doorbraakmethode.nl